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久久为功 打好农业农村污染治理攻坚战

2018-10-11 09:42

   打好农业农村污染治理攻坚战既是国务院确定的打好污染防治攻坚战的七大标志性重大战役之一,又是乡村振兴的重要内容。近年来,涉及农业农村污染治理的文件密集出台。针对如何看待农业农村污染形势以及政策进展,中国经济时报记者专访了国务院发展研究中心资源与环境政策研究所环境政策研究室主任、研究员陈健鹏。 

      农业农村污染治理攻坚战需要一个长期过程 

      记者:如何看待当前我国农业农村污染防治总体形势? 

      陈健鹏:农业农村污染问题主要包括:农业生产领域,主要是化肥、农药、畜禽粪便、秸秆、地膜等。生活领域,主要是污水、垃圾问题。集中表现为农业面源污染、农村人居环境问题。

  从农业面源污染趋势来看,第一次全国污染源普查显示,2007年农业源化学需氧量(COD)、总氮、总磷占一半左右。此后,“十二五”期间农业源水污染物纳入到环境统计中。2011年之后的环境统计数据表明,总氮、总磷处在高位。2013年以后化学需氧量和总磷开始下降,总氮趋稳,但排放总量仍然较大,形势依然严峻。而随着生活源、工业源水污染物的进一步削减,农业源水污染物占比还会逐步提高。农业面源污染对地表水的污染趋稳,并开始逐步改善,但是,对地下水的影响更加复杂,形势十分严峻。

  从农村人居环境改善来看,长期以来,我国农村污水、垃圾处理没有纳入公共服务的范围,历史欠账多、积累的问题多。“垃圾围村”的现象十分普遍,污水处理率也远低于城市。随着2015年以来,针对农村生活垃圾、污水处理的政策密集出台。农村改厕、生活污水、垃圾处理已经成为重点和热点。

      记者:农业农村污染的各个方面,污染防治有什么突出的问题和难点? 

     陈健鹏:第一个方面,化肥、农药使用造成的农业面源污染。我国是全球化肥使用量最高的国家,化肥使用强度远超国际平均水平以及主要发达国家。随着农业政策目标的调整,2015年左右,我国化肥使用量或已达峰,提前实现“零增长”目标。但是,结合国际经验,我们预判,化肥使用量在相当长时期会处在“平台期”。不同于工业污染源的末端治理,削减面源污染的关键环节在前端的减量化,这需要农业部门通过调整粮食政策、化肥补贴政策、有机肥替代、测土配方等举措多管齐下,但这需要一个长期过程。

  第二个方面,畜禽养殖粪污污染。农村畜禽养殖污染防治形势严峻。根据原农业部的数据,每年畜禽粪污产生量约38亿吨,综合利用率不到60%。

  第三个方面,地膜污染问题。长期以来,农用地膜重使用、轻回收,回收和综合利用的制度尚未建立。根据原农业部的数据,2015年,农用地膜使用量145万吨,当季农膜回收率尚不足2/3,农田“白色污染”问题日益凸显。“十三五”期间,我国开始推动地膜回收工作。由于起步相对较晚,地膜的标准体系和回收、综合利用的政策体系亟待完善。

  第四个方面,秸秆问题。2015年,秸秆产生量10.4亿吨,综合利用率80.2%。秸秆综合利用是一个老问题,在我国大气污染防治背景下,这一问题日益凸显。特别是,应高度关注秸秆禁烧对还田造成的负面影响。

  第五个方面,农村生活垃圾问题。总体上,我国农村生活垃圾处置仍处于初步探索阶段。我国从“十一五”开始探索、推广“村收集、乡转运、县处理”的农村地区垃圾处理模式。根据住房和城乡建设部的数据,2016年,我国农村垃圾处理率为60%左右,远低于城市垃圾处理率。此外,东部地区农村垃圾处理覆盖率远高于中、西部地区。

  第六个方面,农村污水处理问题。一方面,农村污水存在显著的地域特征,存在分散、不稳定等特点,处理难度大。另一方面,农村地区污水处理付费机制难以建立,难以保障污水处理设施运行的可持续性。根据住房和城乡建设部的数据,我国农村垃圾污水处理率仅为20%左右。

      农业农村污染治理进入新阶段 

      记者:近年来,我国密集出台了涉及农业农村污染治理的文件。你认为农业农村污染治理政策进展面临哪些挑战? 

      陈健鹏:党中央、国务院高度重视农业农村污染问题。特别是,在十八大以后,密集出台了农业农村污染治理的相关政策。十九大报告进一步明确要求:“加强农业面源污染防治,开展农村人居环境整治行动。”2018年2月,中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《农村人居环境整治三年行动方案》,标志着我国对农村人居环境的治理进入一个新阶段。

  第一,农业生产和污染防治的矛盾问题长期突出。从一定程度上,我国农业生产已经锁定在依靠高化学品投入维持产量的路径上,且调整的空间不大。我国粮食总产出达峰可能在2030年左右。从中长期来看,我国农业生产和化学投入品减量化之间的矛盾突出。需要充分考虑削减农业面源污染的长期性、特殊性。

  第二,农村地区环境基础设施建设严重滞后,提升环境公共服务水平任重道远。农村地区的污水处理、垃圾处理率远低于城市、县城。长期以来,各级政府对农村污染治理的投入不足,资金缺口大、欠账多。而县乡财力普遍不足,扭转这种局面需要一个调整的过程。

      记者:今后一个时期,农业农村污染治理相关政策着力点是什么,应注意哪些问题? 

      陈健鹏:其一,要着力解决农村污水、垃圾处理的可持续投入问题。一方面,需要将农村垃圾、污水处理纳入基本公共服务的范围,统筹考虑要通过转移支付等方式进一步加强公共投入。进一步明晰各级政府的支出责任,加大财政投入力度。另一方面,也要发挥农村居民的积极性,完善农村地区生活垃圾、污水处理收费机制,构建多元化的资金投入机制。逐步培育农业农村污染第三方治理市场。

  其二,改进环境监管和环境治理市场的市场监管。从环境监管的角度,要考虑到农村地区的差异性和特殊性,对农村地区的污水排放标准、治理的技术路线和模式,应有一定灵活性,避免“一刀切”。另外要加强对环境服务市场的监管,特别是市场准入等环节的监管。矫正“放管服”改革中市场准入环节过度放松的一些偏差,改善环境治理市场混乱的局面。

  其三,着力解决机构改革后的跨部门协同治理问题。本轮机构改革后,农业面源污染治理中的政策职能和监管职能进一步分离。平衡这种制度安排的利弊非常复杂,需要建立新的跨部门协作机制。当前,要以机构改革和第二次全国污染源普查为契机,完善农业面源污染监测体系,全面掌握农业面源污染情况。在此基础上,充分考虑农业农村污染的特殊性,相关部门加强政策沟通,科学合理制定该领域的环境目标,优化政策体系和监管机制。

 

 

   作者: 记者 陈婧  来源: 《中国经济时报》2018年10月11日 

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