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特朗普科技创新政策走向、影响与对策

2018-11-07 11:40

  摘要:特朗普执政一年多来,美国科技创新政策实际上延续了共和党的传统执政理念。与奥巴马高度重视发挥联邦政府在科技创新战略规划和研发布局中的主导作用不同,特朗普未将科技创新置于决策的关键位置。特朗普认为联邦政府应集中公共研发资源增强军事科技实力,退出对众多技术领域的投入,更多地由企业投入研发经费。特朗普强烈反对气候变化议题和新能源发展,力图削减非国防研发经费,强化对低技能移民的限制,并以加大中国对美并购审查力度、发起针对所谓“中国知识产权侵权和强制技术转移”的301调查以及干预中国高技术产品进入美国市场等方式积极推行技术保护主义。但在国会干预下,特朗普未能完全实施其主张。本文总结了美国科技创新政策自特朗普就任以来的主要变动走向,在此基础上分析了其潜在影响,并提出了相应的对策。 

  关键词:科技创新政策,特朗普,潜在影响,应对策略 

  自特朗普于2017120日宣誓就任美国第45任总统至今已历时一年多,特朗普政府的科技创新政策走向已经逐渐清晰。特朗普摒弃了奥巴马的执政思路,令美国科技创新政策走向出现根本性转折。在决策中对科技创新的定位、研发预算、技术移民限额、技术保护措施等许多方面,特朗普都提出了既承袭共和党传统理念又极具极端保守主义特色的新主张。虽然在国会干预下,特朗普的部分施政主张未能实施,但其技术保护主义的阴云已经开始向全球扩散,中国作为美国的“战略竞争对手”首当其冲。对美国科技创新政策的重大变化,我们要综合研判,审慎应对。 

  一、特朗普政府科技创新政策的主要走向 

  特朗普执政一年来,美国科技创新政策延续了共和党的传统执政理念。但受美国国会制约,在联邦研发支出和技术移民政策等方面,特朗普未能完全如愿实施其主张。 

  ()未将科技创新置于决策的关键位置 

  与奥巴马高度重视发挥联邦政府在科技创新领域的战略规划和研发布局中的主导作用不同,特朗普认为联邦政府应集中公共研发资源增强军事科技实力,退出对众多技术领域的投入,更多地由企业投入研发经费。特朗普强烈反对气候变化议题和新能源发展。但与奥巴马相似,特朗普十分重视STEM(科学、技术、工程和数学)教育。奥巴马与特朗普主要科技政策的对比如表1所示。 

  ()力图削减非国防研发经费,但在国会干预下,联邦研发支出不降反升 

  特朗普上任以来已经历了两个财年预算:一是由奥巴马提出的已经执行完毕的2017财年预算(2016.102017.9),二是正在执行的2018财年预算(2017.102018.9) 

  1  奥巴马政府与特朗普政府主要科技创新政策对比 

  

奥巴马政府 

特朗普政府 

科技在决策中的作用 

重视科技在决策中的作用。奥巴马正式就任前即任命霍尔德伦(J.P.Holdren)担任总统科学技术助理、白宫科技政策办公室(OSTP)主任和总统科技顾问委员会(PCAST)主席。奥巴马时期,白宫科技政策办公室由小布什时期的2个部门扩展为4个部门,人员增长至135人。作为白宫与科学界及企业界的沟通机制,总统科技顾问委员会共向总统提交了36份报告,提供了大量政策建议 

未将科技放在决策的关键位置。特朗普迄今仍未任命OSTP主任,比二战以来任何一位总统耗时都久。截至20176月,OSIP由奥巴马高峰时期的135人缩减为35 

基础研究 

大力支持基础研究。奥巴马竞选时即承诺在未来十年将联邦主要研发机构的预算提高一倍。但受国会制约,联邦研发预算除其上台之初增幅较大外,其他年度均无显著提升 

计划增加国防研发经费,削减其他部门的研发经费。2018年预算计划减少基础研究和应用研究的比例依次为13%9%。但同样受国会制约,难以如愿削减 

STEM教育 

积极推进STEM教育。奥巴马重新制定了STEM教育国家目标,将其纳入全面教育改革之中,同时,还启动和实施了教育创新计划和五年战略计划 

大力推动STEM教育。2017228日,签署两项STEM相关法案;925日,签署总统备忘录指示教育部长将高质量的STEM教育置于教育部应关注的最优先领域,每年将至少拨款2亿美元以确保该目标实现 

创新创业 

提出创新战略和创业法案。奥巴马分别在2009年、2011年和2015年推出三版“美国创新战略”,还在2012年签署了“创业企业融资法案” 

还未提出创新创业的战略或法案。但于2017227日成立由其女婿任主任的美国创新办公室,负责联系工商界领袖,特别是听取高技术领军企业领导人的建议 

新能源与气候变化 

坚定支持新能源应用和应对气候变化的研究与行动。奥巴马积极推进风能、太阳能等新能源发展,同时,于2013年出台气候行动计划,于2016年批准巴黎协定 

计划取消对新能源应用的联邦经费支持,强烈反对气候变化议题与行动。计划撤销美国能源部重点支持新能源应用的APAR-E项目,并于20176月宣布退出巴黎协定 

  资料来源:作者整理。 

  20175月初,美国国会正式通过“2017财年研发投入法案”。该法案拒绝了特朗普削减非国防经费的建议,不仅维持大多数联邦政府研究机构的经费不变,还大幅增加部分机构的预算。联邦政府在2017财年的研发经费支出预算达1560亿美元,比2016财年增长5.2% 

  同月,特朗普正式向国会提交了总额4.1万亿美元的2018财年完整版预算案。在研发支出方面,该预算案有两个特点。一是调整了研发预算(R&D Budget)口径。按新口径,联邦政府2018财年的研发预算总额为1177亿美元,较2017财年大幅下降了21%。但按原口径,2018财年的研发预算为1512亿美元,则增长2%。二是大幅增加国防研发预算,削减其他部门研发预算。从研发支出的部门分布来看,据估计,按原口径计算,国防部研发预算相对2017财年的实际增幅超过18%;而卫生部(HHS)、能源部(DOE)、国家航空航天局(NASA)、国家科学基金会(NSF)降幅依次为19%11%23%12%。从研发支出类别来看,基础研究和应用研究预算分别减少13%9% 

  然而,特朗普的研发预算未获国会通过。直至2018323日,特朗普才签署由国会最终通过的一项价值1.3万亿美元的2018财年支出计划。该计划不仅驳回了特朗普建议的对主要联邦研究机构的支出削减,还大幅增加了联邦研发支出。据美国科学促进会(AAAS)披露,2018财年的研发支出将达到1768亿美元,比2017财年增长12.8%,按经过通货膨胀调整的美元计算达到历史最高点;基础研究和应用研究支出的同比增长率也将达到2009年经济刺激计划以来的最高。国立卫生研究院(NIH)、能源部科学办公室(Department of Energys Office of Science)NASA科学项目、NSF的同比增长率依次为8.3%15%7.9%3.9% 

  ()着力增加高技能移民数量,同时强化对低技能移民的限制 

  技术移民是美国引进全球人才的成熟制度体系,也是美国移民制度的重要组成部分。现行的技术移民政策则是在1990年移民法基础上完善而成的,遵循“限额”原则。特朗普上台后美国技术移民政策发生了重大转变。20182月,美国移民局(USCIS)修改了《使命宣言》(Mission Statement),不再承认美国是移民国家,并将其服务对象由“申请人(customers)”改为“美国人(Americans)”。 

  特朗普支持国会议员提出移民法案,着力增加高技能移民数量,并大幅削减低技能移民限额。20178月,共和党参议员Tom CottonDavid Perdue应特朗普邀请在白宫发布了《美国增强就业移民改革法案》(Reforming American Immigration for Strong Employment Act,简称RAISE法案)20181月,包括众议院司法委员会主席Bob Goodlatte和国土安全委员会主席Mike McCaul在内的4名众议员提出《保障美国未来法案》(Securing America's Future Act,简称SAF法案),该法案提出的第二天,白宫即表态支持。这两部获得特朗普支持的法案在细节和规定上存在一定差异,但对移民制度的改革方向较为相似。以SAF法案为例,其主要改革举措是:第一,增加技术移民数量。技术移民限额由每年12万人增长至每年17.5万人,增幅达45%。第二,大幅削减低技能合法移民限额。终止“链式移民”,将亲属获得绿卡的范围缩小为仅限配偶和年幼子女,同时每年削减26万其他类型低技能合法移民配额,降幅达25%。第三,RAISE法案提出,采用积分制审核标准。在该标准下,具有年轻、高学历、英语水平高、取得杰出成就等特征的高技能人才较易获得绿卡。现有移民政策与RAISE法案、SAF法案下移民限额的对比如表2所示。 

  2  现有移民政策与RAISE法案、SAF法案的移民限额对比    (单位:人) 

移民类型 

现有法律(2018财年) 

SAF法案(H. R. 4760) 

RAISE法案(S.1720) 

家庭移民 

美国公民的未婚成年子女 

22072 

取消 

取消 

合法永久居民的配偶、未成年以及成年子女 

121267 

0 

0 

美国公民的已婚成年子女 

27392 

取消 

取消 

美国公民的兄弟姐妹 

67356 

取消 

取消 

美国公民的父母 

173854 

取消 

取消 

美国公民的配偶 

304358 

304358 

304358 

美国公民的未成年子女 

88494 

88494 

75220 

基于就业偏好 

137893 

195000 

140000 

族裔多样性 

49865 

取消 

取消 

难民 

45000 

45000 

45000 

政治避难 

37209 

18605 

37209 

其他 

33529 

33529 

33529 

合计 

1108289 

684986 

635316 

2019年将削减的合法移民配额 

 

-423303 

-472973 

变化百分比 

 

-38% 

-43% 

  资料来源:Cato Institute, House GOP Proposes Largest Restriction on Legal Immigrants Since the 1920s”。 

  ()多种方式积极推行技术保护主义 

  贸易保护主义是特朗普经济政策的主要导向。在科技创新领域,其具体体现为技术保护主义。特朗普上台后,一方面出台比奥巴马时代更为严格的措施限制中资收购美国资产和技术,另一方面向中国发起知识产权调查,指责中国强制技术转移。此外,美国联邦政府还以国家安全为由,限制中国高科技产品进入美国市场。 

  一是美国外国投资委员会(CFIUS)加大对以美国高技术企业为收购对象的交易的审查力度。在CFIUS的强力干预下,中国对美并购规模大幅下滑。据汤森路透调查数据,截至201711月,中资在美并购规模为138.8亿美元,仅相当于上年同期的20%。特朗普上台以来,相继阻止了多起中资(特别是具有政府背景的中资)对美国高技术企业的投资或并购,如,中国重汽对研发电动汽车发动机的UQM技术公司的投资,中资财团对半导体和电子产品测试设备提供商Xcerra公司的收购,以及蚂蚁金服对速汇金(MGI)的收购。同时,除中国外的其他国家企业对美高技术企业并购也频频搁浅。如,20183月初,CFIUS以国家安全为由否决了总部位于新加坡的博通公司(Broadcom Ltd)对美国高通公司(Qualcomm Inc.)要约金额高达1170亿美元的收购计划。 

  二是实施对华知识产权调查。20178月,特朗普签署总统行政备忘录,授权贸易代表莱特希泽启动对中国的“301调查”。此次调查是美国依据《1974年贸易法》的301条款单方面发起的对“中国侵犯知识产权和强制技术转移”问题的调查。2018322日,特朗普签署“与301调查相关的美国行动的总统备忘录”,正式宣布此次301调查的结果和美国将采取的应对措施。其调查结果得出四项结论:第一,中国使用外企所有权限制、行政审批和许可程序要求或强制美国企业向中方机构技术转移;第二,中国向美国企业的投资和活动施加了大量限制和干预;第三,中国引导和便利中国企业对美国企业和资产的系统性投资和收购,以获取中国政府产业规划中关键产业的尖端技术和知识产权,并形成大规模技术转移;第四,中国实施并支持对美国公司的计算机网络的非法入侵和盗窃。备忘录还提出,美国将对中国采取关税惩罚、诉诸WTO争端解决机制、以及对关键产业和技术实施投资限制三项措施。 

  三是干预中国高技术产品进入美国市场。长期以来,美国严格限制对华出口高技术产品。但随着中国高技术产品开始走向海外市场,对高技术产品进口进行干预也逐渐纳入管制重点。相对高技术产品出口管制,高技术产品进口的管制更为隐蔽。例如,2018年初,华为智能手机与美国两家全国性电信运营商AT&TVerizon、以及美国消费电子零售巨头Best Buy的合作先后被对方取消,华为智能手机进入美国市场遭遇重大挫折。据美媒报道,华为的合作伙伴突然取消销售合约是受到了政界人士的压力。 

  二、特朗普科技创新政策的潜在影响 

  特朗普执政一年来,其科技创新政策导向为美国联邦政府与科学界长期紧密的协作关系带来了深刻裂痕,但并不足以动摇国会中两党关于科技创新对美国至关重要的共识。 

  特朗普的科技创新政策是其国家战略和执政理念的有机组成部分,并非随意为之,也不能简单归纳为反科学或非理性。特朗普与科学界的裂痕背后有客观的执政理念和价值观差异的原因。一方面,特朗普科技创新政策与共和党及保守主义的执政理念相一致。共和党推崇有限政府理念,特朗普力图精简联邦机构和人员,削减除国防外其他领域支出,减少政府对私营企业研发的干涉。为特朗普出谋划策的传统基金会(the Heritage Foundation)认为美国政府对私营部门研发干涉过多、监管过度,现有的国家科技体制使命不清、任务重复,OSTP管理无效、机构臃肿,建议总统削减联邦R&D项目,撤销OSTP。另一方面,科学界的价值观传统上与民主党较为一致。科学界对特朗普的强烈反对,很大程度上并不直接来自特朗普的科技创新政策,而是更多来源于对特朗普代表的极端保守主义的憎恶。特朗普的科技创新政策变动将带来以下四点主要影响。 

  首先,美国科技发展的长期潜力并未受到伤害,但对新能源和应对气候变化等领域研究的领导力将下降。一是联邦研发支出自特朗普执政以来在国会干预下反而大幅上升,多领域科研项目的正常开展获得有力保障。二是着力加强国防研发。从美国科技发展史来看,大量的颠覆性技术来源于国防研发。国防研发的加强有利于美国超前技术储备,确保其长期的科技领导地位。三是高度重视STEM教育,为美国科技发展训练和储备人才。四是新能源和应对气候变化等领域的研发支出相对减少,将损害美国在该领域的国际影响力和研究领导力。 

  其次,联邦政府对面向企业的技术研发支持可能减弱。联邦研发政策将更聚焦于企业没有动力或难以完成的研发活动,鼓励企业加强研发,划清市场和政府的界限。然而,根据美国科学促进会(AAAS)的最新研究,产业界难以弥补政府退出带来的资金缺口。例如,特斯拉(Tesla)2009年量产电动跑车Model S前持续亏损,难以获得融资,面临破产风险,但在获得美国能源部高达4.65亿美元低息贷款后,特斯拉成功量产新车型并于2010年上市。特朗普调整联邦研发支持方式,将可能导致美国高科技企业通过产品研发量产的“死亡之谷”时缺乏资金支持。 

  再次,美国高技能移民数量将呈现增长趋势,美国科技人力资源存量将进一步提升。美国传统的移民政策关注公平更甚于效率,按现行移民法,2018财年基于工作需要引进的移民仅占当年移民总量的12.4%,其余主要是家庭链式移民、族群多样性移民、难民以及政治避难移民。特朗普计划大幅削减上述几类低技能移民,而增加基于工作需要引进的移民。虽然受到国会制约,特朗普支持的移民法案仍未获通过,此外链式移民的取消也可能导致部分高技能人才不再考虑赴美定居。但总的来看,国会最终通过的移民改革法案将体现特朗普改革思路,提升高技能移民比例,进而提高美国科技人力资源存量。 

  最后,中美知识产权、高技术产业投资与贸易领域可能呈现长期激烈竞争和冲突态势。美国以知识产权侵犯和强制技术转移为由对华发起301调查,是试图遏制我国经济向高质量转型的标志性事件。正如美国副总统麦克·彭斯(Mike Pence)301调查总统备忘录签署仪式上所说,“总统今天根据301条款采取的行动清楚表明,经济投降的时代已经结束了。美国将采取有针对性和有重点的行动,不仅保护美国的就业机会,而且保护美国的技术。这些技术在未来几十年将推动美国创新经济的发展。”彭斯所说的“有针对性和有重点的行动”主要是针对“中国制造2025”中我国重点支持发展的高技术产业。未来,美国为维持其全球科技霸主地位,将采用各种手段迫使中国在知识产权、高技术产业投资和贸易领域做出让步,阻碍中国向全球价值链高端移动。 

  三、我国的应对策略 

  被贴上“反科学”标签的特朗普的科技创新政策在国会的制约下,实际上依然在推动美国科技的快速发展。而随着科技实力的不断提升和经济结构转型升级,我国在许多产业和技术领域与美国形成竞争。美国利用其唯一超级大国的全方位优势试图维持其科技霸主地位。面对美国在科技创新领域的遏制措施,建议采取以下四点应对策略。 

  第一,正视与美国科技实力的巨大差距,争取新能源和气候变化领域技术研发和产业发展的全球领导地位。中国近年来研发投入大幅增长,全社会研发投入强度已达2.15%,高于OECD国家平均水平。中国涌现出“新四大发明”,成功实施载人航天、深海探测等重大科技项目,科技实力取得了长足进步。但科技发展需要长期试错和积累,我国与积累丰富的美国等国在众多领域仍存在巨大差距。与科学界关系冷淡的特朗普执政,也并不一定会有利于我国缩小该差距。但美国在新能源和全球气候变化领域的收缩将留下空白,我国应当积极引导该领域研发和产业发展,并领导全球议程设定。一方面有利于我国经济转型和绿色发展,培育新能源全球领导企业;另一方面有利于凝聚全球共识,反对美国单边行动。 

  第二,鼓励民营部门赴美投资并购新兴科技企业。联邦政府研发支持方式的调整可能导致美国新兴科技企业在产业化和上市前期的技术研发资金匮乏,难以通过科技成果转化的“死亡之谷”。这为中国的投资和并购带来了机遇。然而,随着美国政府对华投资审查的日益严苛,具有政府背景的资金难以进入美国。因此,需要研究建立激励机制鼓励民营部门(企业、非政府组织等)赴美投资并购新兴科技企业,特别是鼓励与他国合作参与投资并购,尽可能避免触动美国审查部门的敏感神经。 

  第三,进一步完善移民政策,吸引高技能人才来华创新创业。我国中央和地方各级政府大多设立了多层次的海外人才引进计划,取得了巨大成就,但仍存在一些问题。一方面,引进海外人才以华裔为主,难以吸引顶尖创新人才;另一方面,引进人才以科学家为主,未形成创新、创业和技能型人才的多层次引进体系。我国近期实施的国务院机构改革向完善移民政策迈出了实质性的步伐,应以此为契机,建立高技能人才的多层次和常规性的引进机制,以应对美国加速吸收全球高技能人才的挑战。 

  第四,做好在知识产权、高技术产业投资与贸易领域与美国长期斗争的准备。301调查只是中美在上述领域交锋的开端,中国无意掀起贸易战,而美国也难以承受对华全面贸易战和世界贸易规则崩塌的后果。因此,中美在上述领域的冲突很有可能是有限的和长期的。一方面,应加强与美沟通,避免对方误判。我国不能像20世纪80年代日本面临美国301调查时对核心利益做出让步以换取“和平”,应坚持有限度的“以牙还牙、以眼还眼”的贸易反击政策,团结其他对美贸易受损国家,并顺势按计划推进中国在知识产权领域的改革;另一方面,应更加重视芯片、大飞机等关键科技领域的自主研发,给予其长期稳定支持,同时为这些关键领域的国产技术和设备的应用提供便利条件。 

  注释: 

  ①联邦政府的研发预算主要包括基础研究、应用研究,以及开发研究(Development Research)三个类别。20167月,白宫预算办公室发布A-11通告,将“开发研究”范围缩小为“试验开发(Experimental Development)”。 

  ②此处所指的2017财年研发预算是奥巴马政府于20162月提出的2017财年研发预算,总额为1484亿美元。 

  20175月,来自“一带一路”沿线的20国在华留学生评选出了其心目中的中国“新四大发明”:高铁、支付宝、共享单车和网购。 

  参考文献: 

  [1]陈纪瑛、李宁、钟惠波,2017:“重新解读美国联邦政府2018财年研发预算——基于新旧预算计算体系变化的视角”,《科技促进发展》,第13卷第10期,第811817页。 

  [2]樊春良,2018:“特朗普政府一年来的科技政策分析与展望”,《三思派》,124日。 

  [3]AAAS, 2017, If Government scales Back Technology Research, Should We Expect Industry to Step In, AAAS R&D Budget and Policy Program. 

  [4]Cato Institute, 2018, House GOP Proposes Largest Restriction on Legal Immigrants Since the 1920s. 

  [5]OMB, 2017, Budget of the U. S. Government-A New Foundation For American Greatness-Fiscal Year 2018. 

  [6]Science News Staff, 2018, Trump, Congress approve largest U. S. research spending increase in a decade, Science. 

  [7]USTR, 2018, Findings of The Investigation Into China's Acts, Policies, and Practices Related To Technology Transfer, Intellectual Property, and Innovation Under Section 301 of the Trade Act of 1974. 

  [8]White House, 2018, Remarks by President Trump at Signing of a Presidential Memorandum Targeting China's Economic Aggression. 

  [9]White House, 2018, Presidential Memorandum on the Actions by the United States Related to the Section 301 Investigation. 

 

 

   作者: 国务院发展研究中心创新发展研究部 张鑫 田杰棠  来源: 国研网 

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